Obamas Außenpolitik: Zurück zum Offshore Balancing

Obamas Außenpolitik: Zurück zum Offshore Balancing
In den Internationalen Beziehungen scheint in den letzten Jahren die Unordnung zu dominieren. Viele vermuten zwar, angestoßen etwa durch George Friedman, eine außenpolitische Methode hinter scheinbar chaotischen Umbrüchen. Eine Systematik lässt sich jedoch nur schwer erkennen. In den USA beginnen unterdessen die Bilanzen für acht Jahre unter Barack Obama.

von Malte Daniljuk

Als Barack Obama im Dezember 2008 gewählt wurde, eröffnete dies fraglos eine neue Epoche in der amerikanischen Außenpolitik. Das Land befand sich damals in den Niederungen einer Finanzkrise, die drohte, die gesamte westliche Wirtschaftsordnung zu erschüttern. Das internationale Re­nom­mee befand sich auf dem Tiefpunkt: Jahre der neuen Kriege, der Besatzung und der Folter hatten die Kassen und die Gemüter belastet.

Nicht umsonst startete der neue Präsident im Februar 2009 mit einer Politik der außenpolitischen Zurückhaltung. Der vorherige Wahlkampf stand, trotz der schweren wirtschaftlichen Krise, unter dem Zeichen der internationalen Politik. Sein Gegenkandidat aus dem Lager der Republikaner war, heute fast vergessen, eine Ikone aus dem militärisch-industriellen Komplex. Mit John McCain hatten die Konservativen einen bekennenden Vertreter der amerikanischen Machtpolitik aufgestellt. Sein außenpolitisches Verständnis skizzierte der republikanische Präsidentschaftskandidat bereits Ende des Jahres 2007 in der Zeitschrift Foreign Affairs. 

Was John McCain damals zum Thema transatlantische Partnerschaft formulierte, liest sich rückblickend wie die NATO-Programmatik für die Ukraine-Krise im Jahr 2014:

„Heute sehen wir in Russland abnehmende politische Freiheiten, eine Führung, die von einer Clique ehemaliger Geheimdienstler dominiert wird, bemüht, demokratische Nachbarn wie Georgien zu schikanieren, und die versuchen, die Abhängigkeit Europas von russischem Öl und Gas auszunutzen. Wir brauchen ein neues westliches Herangehen an dieses revanchistische Russland. Wir sollten damit beginnen, sicherzustellen, dass die G-8, die Gruppe von acht hoch industrialisierten Staaten, wieder zu einem Klub führender Marktdemokratien wird. Sie sollte [...] jedoch Russland ausschließen. 

Anstatt Russlands nukleare Erpressung oder seine Cyberattacken zu tolerieren, sollten die westlichen Staaten deutlich machen, dass die Solidarität der NATO – von der Ostsee bis zum Schwarzen Meer – unteilbar ist und dass die Türen der Organisation offen stehen für alle Demokratien, die der Verteidigung der Freiheit verpflichtet sind. [...] Wir müssen auch unsere Ausgaben für Programme erhöhen, die Freiheit und Rechtsstaatlichkeit in Russland unterstützen. Ganz allgemein muss Amerika die demokratische Solidarität wiederbeleben, die den Westen im Kalten Krieg vereinte.“ (John McCain: Enduring Peace Built on Freedom. Securing America’s Future, in: Foreign Affairs 86, 2007) 

Rückblickend ist dieses Politikverständnis in mehrerlei Hinsicht interessant. Zu einen zeigt sich heute, bald zehn Jahre später, dass diese grundsätzliche Orientierung in einem wichtigen Teil der amerikanischen Außenpolitik gegenüber Russland niemals verschwunden war. Auch wenn sich zeitweise kooperative Diskurse öffentlich durchsetzten, lebte in einem Teil des außen- und sicherheitspolitischen Apparates, den Barack Obama erben sollte, der antirussische und unilateralistische Gedanke ungebrochen fort. 

Zum anderen ist der Kalte Krieg in diese Apparate tief als eine positive Erfahrung eingeschrieben, in dem Sinne, dass die USA seinerzeit zumindest unter den westlichen Eliten eine tiefgreifende und unbestrittene Hegemonie ausübten. Mal abgesehen davon, dass das Land diese Auseinandersetzung zwischen den Systemen letztlich siegreich gestalten konnten, führte sie auch zu einer technischen Revolution, die wesentlich durch die großen Forschungs- und Rüstungsetats angetrieben wurde.

Vor diesem Hintergrund, das ist heute wichtig, verstehen Teile des außenpolitischen Apparates das Prinzip der Systemkonkurrenz als einen schöpferischen Motor der Volkswirtschaft.    

Obama kommt, Bush geht: Das außenpolitische Team und das Militär blieben allerdings in ihren Amtsstuben und bestimmten - bis auf weiteres - auch die Außenpolitik mit.
Obama kommt, Bush geht: Das außenpolitische Team und das Militär blieben allerdings in ihren Amtsstuben und bestimmten - bis auf weiteres - auch die Außenpolitik mit.

Gegenüber dieser Logik des Kalten Krieges setzte Barack Obama einen deutlich kooperativen Schwerpunkt. Als er etwa im Sommer 2008 Afghanistan, Irak, Israel und Deutschland besuchte, appellierte er immer wieder an die Mitverantwortung der Verbündeten, bei der Regelung der hinterlassenen Konflikte mitzuwirken. Aussagen wie „Amerika kann die Probleme der Welt nicht allein lösen“ und „Jetzt muss die ganze Welt helfen“ fokussierten klar auf Mulitlateralismus und auf den Rückzug von zahlreichen Konfliktherden.

So forderte Obama bei seiner Rede in Berlin, weltweit die Atomwaffen abzuschaffen. Diesen Punkt verband Obama immer wieder mit dem Hinweis darauf, wie notwendig eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit Russland sei. Zurück in den USA kündigte Obama zudem an, im Falle eines Wahlsiegs das Gefangenenlager Guantanamo zu schließen. Bei anderen Gelegenheiten stellte er eine Aussöhnung mit Kuba in Aussicht und versprach, sich um eine friedliche Regelung mit dem Iran zu bemühen. Im Mittelpunkt seiner außenpolitischen Strategien stand jedoch das Versprechen, die amerikanischen Soldaten aus Afghanistan und dem Irak zurückzuholen. 

Nach seiner Wahl, etwa in seiner ersten Rede vor dem Kongress, spielte das Ausland zunächst keine Rolle mehr. Die spezifische Obama-Linie lautete für die ersten Jahre seiner Amtszeit „Rebuilding America at home“.

Dieser Satz sollte während seiner gesamten Zeit im Weißen Haus ein vielgenutzter Begriff bleiben. Aber schon in dieser ersten Rede hatte der neue Präsident darauf verwiesen, dass diese Phase der außenpolitischen Zurückhaltung begrenzt sein wird: „The United States of America will emerge stronger than before.“ 

Bis auf weiteres hieß jedoch Obamas Außenpolitik, dass unter den G-20-Staaten „Vertrauen zurückgewonnen“ werden müsse, und dass die wichtigsten Baustellen – Afghanistan, Irak und Guantanamo – geschlossen werden sollten. Genau an diesem letzten Punkte tat sich jedoch zunächst wenig.

Auch andere Hinterlassenschaften der Bush-Regierung – etwa der Iran-Deal oder Friedensverhandlungen zwischen Israel und den Palästinensern – traten zwar in offiziellen Reden auf. Konkrete Aktivitäten fanden jedoch kaum statt. 

Im Gegenteil kündete Obama in seiner ersten Rede vor der Militärakademie in Westpoint an, dass die Truppen in Afghanistan zunächst verstärkt werden, und zwar gleich um 30.000 zusätzliche Soldaten. Damit befanden sich Anfang des Jahres 2010 etwa 100.000 amerikanische Soldaten in den nordost-asiatischen Land.

Tote Soldaten im Irak: Barack Obama hatte einen Truppenabzug versprochen - zunächst wurde jedoch aufgestockt.
Tote Soldaten im Irak: Barack Obama hatte einen Truppenabzug versprochen - zunächst wurde jedoch aufgestockt.

Bereits damals hieß es, dass das Weiße Haus die Truppen hätte reduzieren wollen. Aber das Pentagon, und hier insbesondere der damalige NATO-Kommandeur McChrystal, hätte eine sehr viel größere Aufstockung verlangt. Trotz dieser offensichtlichen Machtlosigkeit gegenüber den militärischen und außenpolitischen Apparaten hielt Barack Obama seine Rhetorik aus der Wahlkampfphase aufrecht:

„Wir müssen stärker Diplomatie einsetzen, weil keine Nation den Herausforderungen einer vernetzten Welt allein begegnen kann. Ich habe in diesem Jahr unsere Bündnisse erneuert und neue Partnerschaften geschmiedet. Und wir haben einen Neuanfang zwischen den Vereinigten Staaten und der muslimischen Welt vorangebracht - ein Neuanfang, der unserem stillen Interesse geschuldet ist, den Kreislauf des Konfliktes aufzubrechen, und der eine Zukunft verspricht, in der diejenigen, die Unschuldige töten, von denen getrennt werden, die für Frieden, Wohlstand und die Würde des Menschen einstehen.“

Schaut man auf die vergangenen Jahre zurück, entwickelt sich erst das Jahr 2011 zu einem Angelpunkt in der Außen- und Sicherheitspolitik. Seit Januar hielten die Proteste in der arabischen Welt alle außenpolitischen Diskussionen im Bann. Gleichzeitig hatten sich die innenpolitischen Voraussetzungen spürbar verändert. Die Wirtschaftskrise konnte - für die USA - weitestgehend als bewältigt gelten, und nach zwei Jahren im Amt nahm das Obama-Team eine mögliche Wiederwahl ins Visier. In dieser Situation aktivierten sich auch die außenpolitischen Apparate.

Die 2011er Zäsur: Die neue internationale Opposition 

Interessant ist rückblickend sicher, dass die neuen internationalen Herausforderungen und die Strategiefindung im Weißen Haus parallel erfolgten. Wenig beachtet in der öffentlichen Debatte ist bis heute, dass seine innerparteiliche Konkurrentin aus dem Wahlkampf 2008 und die potentielle Nachfolgerin ab dem Jahr 2016 seine damalige Außenministerin war: Hillary Clinton. Sie kündigte zwar im März 2011 an, dass sie sich nach einer Wiederwahl Obamas zurückziehen werde. Inwieweit ihre Außenpolitik in dieser Zeit auch mit der Option einer früheren Präsidentschaft spielte, wird wohl ihr Geheimnis bleiben.  

Angesichts von Obamas fast sprichwörtlichem Desinteresse an internationaler Politik verfügten die außenpolitischen Apparate – das Außenministerium und sein Geheimdienst, aber auch große Teile des Militärs, insbesondere dessen Spezialeinheiten, das JSOC – zu diesem Zeitpunkt jedenfalls über beinahe uneingeschränkte Handlungsspielräume. Dies galt natürlich nur, solange sie still und effizient arbeiteten, also keine sichtbaren Probleme im Feld der internationalen Politik verursachten.

Das berüchtigte Credo des Weißen Hauses in der Außenpolitik wurde genau zu diesem Zeitpunkt geprägt: „Leading from behind“. Die USA sollten nach den Jahren des offenen Imperialismus der Bush-Ära unauffällig, ja unsichtbar in den internationalen Beziehungen agieren. Ohne an dieser Stelle zu weit vorzugreifen – die Obama-Politik im Greater Middle East werde ich im zweiten Teil diskutieren – lässt sich feststellen, dass Amerika in diesem Frühjahr 2011 trotzdem zurück auf die internationale Bühne trat. 

Neben den Interventionen in Nordafrika und dem Nahen und Mittleren Osten kann vor allem die Tötung von Osama bin Laden in Pakistan als ein Zeichen dafür gesehen werden, dass die US-Regierung auf die internationale Bühne zurückkehrte. In Washington gab es Stimmen, die dieses Ereignis vor allem als ein persönliches Signal von Obama an seine innenpolitischen Kritiker werteten. In diesem Jahr dominierte der Vorwurf, der Präsident sei ein "schwacher Präsident" und verfüge über kein außenpolitisches Konzept alle Fachdebatten. 

Relevant für den spezifischen Obama-Fokus auf die Außenpolitik ist zunächst vor allem, dass die Ereignisse des Jahres 2011 einen neuen Handlungsrahmen für internationale Politik schufen und dass die Strategieformulierung im Weißen Haus praktisch gleichzeitig erfolgte. Zu dem Zeitpunkt, als in den USA die neue Debatte um eine generelle außenpolitische Strategie, eine Grand Strategy, ihren Anfang nahm, hatten Militär und Außenministerium bereits verdeckte Spezialeinheiten in Libyen am Boden.  

Beide Entwicklungen, die Strategieformulierung und die Außenpolitik dieses Jahres, hängen also noch nicht zwangsläufig zusammen. Anders gesagt: Der „große Plan“ ist zu diesem Zeitpunkt nur bedingt handlungsleitend, weil er als ein vom Weißen Haus akzeptiertes Konzept vermutlich noch nicht existierte. Gleichwohl schlugen die Dynamiken dieses Jahres 2011 neue Eckpfeiler in den internationalen Beziehungen, die das Spielfeld bis heute und bis auf weiteres strukturieren.

Aufständische in Libyen mit Luftunterstützung durch die NATO: Rebellen beobachten einen NATO-Angriff auf Regierungstruppen bei Benghasi, 20. März 2011.
Aufständische in Libyen mit Luftunterstützung durch die NATO: Rebellen beobachten einen NATO-Angriff auf Regierungstruppen bei Benghasi, 20. März 2011.

Im Mittelpunkt der internationalen Umbrüche stand sicher die Resolution 1973 des UN-Sicherheitsrates: Als längst britische und amerikanische Spezialeinheiten in Libyen unterwegs waren, verabschiedete der Sicherheitsrat mit zehn Befürwortern und fünf Enthaltungen am 17. März eine Resolution, die diplomatische Bemühungen zum Bürgerkrieg in den Mittelpunkt stellte. Zudem ermächtigt die Resolution ihre Mitgliedstaaten jedoch, eine Flugverbotszone über Libyen einzurichten. China und Russland enthielten sich, genauso wie Brasilien, Deutschland und Indien.

Damit befand sich der deutsche Außenminister Westerwelle überraschend in einer Allianz mit den BRIC-Staaten.

Das Ergebnis dieser Abstimmung war eine offensichtliche Rechtsbeugung: Die NATO-Staaten unterliefen das Flugverbot und bombardierten die Regierungstruppen in Libyen. Während die libysche Regierung, wie verlangt, einen Waffenstillstand verkündete, stellten Frankreich, Großbritannien und die USA den Aufständische eine Luftwaffe zur Verfügung. Die wiederholte Kritik von Russland und China an dem westlichen Militäreinsatz ignorierte Ban Ki-Moon.

Dass die westlichen Regierungen hier, wie bereits im Jahr 1999, mit militärischer Gewalt eine unliebsame Regierung stürzten, führte auf dem dritten Gipfeltreffen der BRICS-Staaten auf Hainan zu einem deutlichen Ergebnis: Unter ausdrücklichem Verweis auf die Vorgänge in Libyen verlangten die fünf Staaten, dass die UNO zu ihrer Aufgabe zurückkehrt „das internationale Recht zu wahren und durchzusetzen“. Zudem vereinbarten China, Russland, Brasilien und Indien eine engere wirtschaftliche und politische Kooperation.

Neue internationale Opposition: Der chinesische Präsident Hu Jintao, Brasiliens Präsidentin Dilma Rousseff, Indiens Premier Manmohan Singh und Russlands Präsident Dmitri Medwedew vereinbaren engere Kooperation in Wirtschaftsfragen und bei "Problemen der internationalen Politik", Hainan, April 2011.
Neue internationale Opposition: Der chinesische Präsident Hu Jintao, Brasiliens Präsidentin Dilma Rousseff, Indiens Premier Manmohan Singh und Russlands Präsident Dmitri Medwedew vereinbaren engere Kooperation in Wirtschaftsfragen und bei "Problemen der internationalen Politik", Hainan, April 2011.

Während die Volksrepublik China vor allem wegen ihres zunehmenden volkswirtschaftlichen Gewichts in den USA als Problem wahrgenommen wird, begann vor allem die Russische Föderation ab diesem Zeitpunkt eine aktive Opposition in internationalen Foren auszuüben. Dass sich auf dem internationalen Parkett eine „neue internationale Opposition“ gegen die Politik der EU-Staaten und der USA zeigte, bestimmte die Neukonzeption der internationalen Beziehungen in den USA massiv.

Offshore-Balancing: Der effiziente Interventionismus

Über das gesamte Jahr 2011 erschienen in den USA verschiedene Beiträge, die sich mit einer neuen Ausrichtung der Außenpolitik befassten. Ihre große Gemeinsamkeit bestand darin, dass sie Barack Obama attestierten, er habe gar keine bzw. eine gescheiterte außenpolitische Strategie. Die Think-Thanks und die außenpolitischen Apparate forderten erneut eine aktivere Rolle der USA in der Welt. Unter den zahlreichen Beiträgen sticht in der historischen Bewertung sicher der Text „Imperial by Design“ von John Mearsheimer hervor. 

Zum einen erschien der Text relativ früh. Zum anderen kennen sich der Professor für internationale Politik und Barack Obama aus Chicago. An Mearsheimers Fachbereich unterrichtete der zukünftige Präsident einige Jahre „Rechtsfragen in den internationalen Beziehungen“. Schließlich, und das ist rückblickend sicher entscheidend, erscheinen die Empfehlungen von Mearsheimer geradezu wie einen Leitfaden für Obamas späteres außenpolitisches Handeln.

In dem Text greift John Mearsheimer die beiden dominanten Fraktionen in den außenpolitischen Apparaten scharf an. Er zielte sowohl auf den liberalen Imperialismus der damaligen Außenministerin, als auch auf die Cheney-Bush-Strategie der "globalen Dominanz", die am ehesten einem "Vierten Weltkrieg" enden würde. 

John Mearsheimer empfiehlt dem Präsidenten auf ein Konzept des Offshore Balancing zurückzugreifen, da dies historisch der erfolgreichste Ansatz der amerikanischen Außenpolitik gewesen sei. Diese Strategie geht davon aus, dass es drei strategisch wichtige Regionen für die Vereinigten Staaten gibt: Europa, Nord-Ost-Asien und den Persischen Golf.

Das wichtigste Ziel müsse darin bestehen, dass kein Land diese Regionen in einer Weise dominieren kann, wie die USA es mit dem amerikanischen Kontinent einschließlich Lateinamerika tun. Dieses Ziel kann erreicht werden, indem die US-Außenpolitik potentielle Rivalen dazu bringt, sich auf andere große Mächte in ihrem Hinterhof zu konzentrieren.

Daher müssten lokale Mächte dazu animiert werden, die regionalen Hegemonialmächte und potentiellen Rivalen Amerikas in Konflikte zu verwickeln. Erst, wenn das nicht gelingt, sollte amerikanisches Militär „über den Horizont“ geschickt werden, so Mearsheimer. Das beste sei jedoch, wenn die US-Truppen von „Offshore“ kommen, um in regionalen Konflikte einzugreifen, und wieder abziehen, wenn ein potentieller Hegemon niedergerungen ist.

Der ukrainische Präsident Petro Poroschenko in einem Schützengraben in der Ostukraine, 11. Juni 2015.
Der ukrainische Präsident Petro Poroschenko in einem Schützengraben in der Ostukraine, 11. Juni 2015.

Ein besonderer Ansatz innerhalb des Offshore-Balancing wird als Selective Engagement bezeichnet. Während Offshore Balancing im Allgemeinen davon ausgeht, dass in den strategisch wichtigen Regionen dauerhafte Truppenpräsenz nötig ist, würden Selective Engager versuchen, militärischen Eskalationen in diesen Regionen generell vorzubeugen.

Zum einen bestehe ohnehin die Gefahr, dass durch gewalttätige Konflikte in diesen Regionen auch die US-Wirtschaft betroffen ist. Zum anderen sei die Wahrscheinlichkeit hoch, dass eigene Soldaten in die Kämpfe hineingezogen werden, und das wollen Selective Engager auf jeden Fall verhindern. Stattdessen versuchen Vertreter dieses Ansatzes, andere als militärische Mittel für das Offshore-Balancing einzusetzen.

Für ein Obama-Verständnis muss dieser Ansatz in vielerlei Hinsicht etwas bestechendes gehabt haben. Da er sowohl massiven Militäreinsatz wie auch eine zu starke Sichtbarkeit außerhalb der USA insgesamt ablehnte, kamen liberaler Imperialismus und globale Dominanz nicht infrage. Andererseits befand er sich innerhalb der Demokraten wie auch darüber hinaus als "schwacher Präsident" in der Kritik, von dem erwartet wurde, Amerikas weltweite Überlegenheit und Dominanz gegen neu aufsteigende Mächte durchzusetzen. 

Instrumente einer "realistischen Außenpolitik"

Lässt sich Obamas Außenpolitik in den vergangenen Jahren unter dem Blickwinkel des Offshore-Balancing verstehen? Namenhafte Analysten gehen offenbar davon aus. Kurz bevor George Friedman sich aus seinem Unternehmen Stratfor verabschiedete, hielt er im April 2015 vor dem Chicago Council on Global Affairs eine vielbeachtete Rede.

Darin ging er ausführlich auf die Krise in Europa ein, und auf die grundsätzlichen Interessen der USA:

„Das Hauptinteresse der US-Außenpolitik während des letzten Jahrhunderts, im Ersten und Zweiten Weltkrieg und im Kalten Krieg, waren die Beziehungen zwischen Deutschland und Russland. Vereint sind sie die einzige Macht, die uns bedrohen kann. Unser Hauptinteresse war sicherzustellen, dass dieser Fall nicht eintritt.“

Er interpretierte die Ukraine-Krise als einen durch die USA errichteten Cordon Sanitaire, einen Sicherheitsgürtel um Russland herum. Kann es das primäre Ziel von Außenpolitik sein, etwas zu verhindern? Die etwas verkürzte Beschreibung, die Friedman von der globalen Macht der Vereinigten Staaten gab, lautet:

„Sie kontrollieren alle Ozeane der Welt. Aus diesem Grund können wir in andere Länder eindringen. Der Weg, den die Briten gegangen sind, um sicherzustellen, dass keine europäische Macht die Flotte bauen konnte, ist, dass die Europäer einander bekämpften. Die Politik, die ich empfehlen würde, ist die, die Ronald Reagan angewendet hat, im Iran und Irak. Er finanzierte beide Seiten, sodass sie gegeneinander kämpften und nicht gegen uns.“

Auch wenn Friedmann an dieser Stelle den Begriff des Offshore-Balancing nicht verwendete, wird doch deutlich, was er beschreibt. In den außenpolitischen Debatten findet sich im Hinblick auf verschiedene Regionen, insbesondere aber für die US-Politik gegenüber dem Iran und dem Irak, dieser Begriff: „Ausbalancieren“.

Friedman selbst bezeichnet diesen Ansatz als „zynisch“ und „bestimmt nicht moralisch“. Aber „gegeneinander kämpfende Mächte zu unterstützen“, damit sie sich „auf sich selbst konzentrieren“, dass entspricht zunächst einem intelligenten außenpolitischen Konzept, das den eigenen Militäreinsatz erspart. Andererseits ergibt sich gerade in Syrien und Libyen ein sehr gemischtes Bild. Ein erster Ansatz, um Obamas Außenpolitik zu bewerten, müsste darin bestehen, die Entscheidungsprozesse der Jahre 2011 und 2012 nachzuvollziehen.

Teil 2:

Obamas Außenpolitik: Kein Balancing im Nahen und Mittleren Osten?

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