RT Deutsch-Interview mit Prof. R. Merkel: Von Recht und Unrecht in der Causa Katalonien

RT Deutsch-Interview mit Prof. R. Merkel: Von Recht und Unrecht in der Causa Katalonien
Ein Sympathisant für die Unabhängigkeit Kataloniens macht seinem Frust über die spanische Zentralregierungh Luft
Sowohl Madrid als auch Barcelona sehen sich derzeit im Recht. Doch wie ist es in der Causa Katalonien um Recht und Unrecht aus juristischer und völkerrechtlicher Sicht tatsächlich bestellt? RT Deutsch hat sich dazu mit dem Strafrechtler und Rechtsphilosophen Prof. Dr. Reinhard Merkel unterhalten.

Das vor wenigen Tagen abgehaltene Referendum über eine Unabhängigkeit Kataloniens wird unwiderruflich tiefe Spuren im kollektiven Gedächtnis Europas und der EU hinterlassen. Mit einer überwältigenden Mehrheit von 90 Prozent der abgegebenen Stimmen entschieden sich die Katalanen für die volle staatliche Souveränität. Nach Ansicht des Chefs der Regionalregierung, Carles Puigdemont, habe Katalonien damit „das Recht gewonnen“, sich von Madrid loszusagen.

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Die spanische Zentralregierung sieht das Recht ebenfalls auf ihrer Seite und bezeichnete das Referendum als „illegal“ und „verfassungswidrig". Von Seiten der katalanischen Regionalregierung heißt es, man stütze sich auf demokratische Prinzipien und das Recht der Völker auf Selbstbestimmung. Doch vor allem nach den vielerorts verstörenden Bildern massiver und fragwürdiger Einsätze der Guardia Civil, von blutenden und entsetzten Bürgern, bestimmen aktuell auf beiden Seiten vor allem Emotionen den politischen Diskurs.

Mindestens 893 Personen und 33 Polizeibeamte wurden während des Unabhängigkeitsreferendums am Sonntag verletzt. Die katalanische Regionalregierung sprach von einem "brachialen Gewalteinsatz" der Guardia Civil und nationalen Polizeikräften. Auch deutsche Spitzenpolitiker verurteilten die Gewalt. Die EU-Kommission stärkte zuletzt Madrid den Rücken und bezeichnete das Referendum als „nicht legal“. Wenige Tage vor dem Referendum hatte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker in einem Interview erklärt, er würde eine Abspaltung des Landesteils akzeptieren, wenn sie juristisch korrekt ablaufe. Allerdings bleibe ein unabhängiges Katalonien nicht automatisch in der EU.

Der katalanische Ministerpräsident Carles Puigdemont (rechts) und weitere Mitglieder der Regionalregierung stehen auf der Plaza Sant Jaume in Barcelona, (noch Spanien), 2. Oktober 2017. Puigdemont will noch diese Woche die Unabhängigkeit ausrufen.

Nun will die katalanische Regionalregierung ihren eigenen Worten zufolge in den kommenden Tagen die Unabhängigkeit ausrufen, wodurch der Druck auf den spanischen Ministerpräsidenten Rajoy anwächst, eine weitere Eskalation zu verhindern. Am Dienstag riefen zivilgesellschaftliche Gruppen aufgrund der Polizeigewalt zum Generalstreik auf, dem sich unter anderem auch die Universität von Barcelona, der Fußballverein FC Barcelona, die Sagrada Familia und das Museum für zeitgenössische Kunst anschlossen.

Die grundlegenden rechtlichen Fragen scheinen bei den jüngsten Entwicklungen zunehmend ins Hintertreffen zu geraten. Vor diesem Hintergrund bat RT Deutsch Prof. Dr. Reinhard Merkel um eine Einordnung des Referendums in juristischer, völkerrechtlicher, aber auch politisch-ethischer Hinsicht. Merkel ist emeritierter Professor für Strafrecht und Rechtsphilosophie an der Universität Hamburg. Auf Vorschlag der Bundesregierung wurde er in den Deutschen Ethikrat berufen.

Die spanische Zentralregierung bezeichnete das katalanische Referendum vom vergangenen Sonntag als "illegal". Wie ordnen Sie dieses Urteil juristisch ein?

Das ist juristisch korrekt. Wie die allermeisten Verfassungen der Welt erlaubt auch die spanische keine einseitige Sezession seitens eines Teils der Bevölkerung, also keine „Zerstückelung“ des eigenen Hoheitsgebiets. Die Staaten sind, so wird das in der Doktrin des Völkerrechts manchmal salopp kommentiert, „kein Club von Selbstmördern“. Und dafür gibt es eine Reihe guter Gründe − von der Abwehr manifester ökonomischer Schäden, die mit einer solchen Gebietsabtrennung für die restliche Bevölkerung des Zentralstaats regelmäßig einhergehen, bis zur Vermeidung des Risikos innerer und äußerer Instabilität, die damit ebenfalls zumeist verbunden ist.

Wie beurteilen Sie die Absicht der katalanischen Regierung, in den "kommenden Tagen" die Unabhängigkeit auszurufen?

Rechtlich kann das nicht zur Entstehung eines neuen Staates Katalonien führen. Diese hinge im Übrigen primär von der Anerkennung seitens genügend vieler anderer Staaten ab. Eine solche Anerkennung wird es nicht geben, und zwar nicht nur deshalb, weil die Sezession nach spanischem Recht verfassungswidrig ist, sondern auch, weil die Staaten keine völkerrechtlichen Präzedenzfälle für erfolgreiche Sezessionen zulassen wollen. Schließlich könnten sie irgendwann einmal selbst davon betroffen sein.

Handelt es sich bei der Causa Katalonien auch um einen Konflikt zwischen Völker- und Staatsrecht?

Nein. Da die Staaten ein erhebliches Interesse an der Vermeidung von Sezessionen haben und da sie außerdem die Normgeber des Völkerrechts sind, gibt es eben auch keine völkerrechtliche Deckung für so etwas.

Allerdings muss man auf zwei gewichtige Einschränkungen dieses Grundsatzes hinweisen. Erstens gibt es im Völkerrecht auch kein ausdrückliches Verbot von Sezessionen. Ein solches Verbot zu etablieren wäre deshalb schwierig, weil das Völkerrecht primär eine Rechtsordnung zwischen Staaten ist. Daher sind einzelne Bevölkerungsteile innerhalb eines Staates grundsätzlich keine tauglichen Völkerrechtssubjekte ‑ und deshalb auch keine plausiblen Adressaten für völker­rechtliche Verbote (von dem universalen Verbot der Begehung völkerrechtlicher Verbrechen einmal abgesehen).

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Und zweitens, haben die mächtigen Staaten der Welt solche Präzedenzfälle für Sezessionen gelegentlich sehr wohl akzeptiert, vor allem dann, wenn ihnen der betroffene Mutterstaat aus politischen Gründen nicht genehm war. Das jüngste und markanteste Beispiel ist die sofortige Anerkennung der einseitigen Abspaltung des Kosovo von Serbien im Jahr 2008, die übrigens ohne jedes vorherige Referendum erfolgte, also auch keine demokratische Deckung hatte. Alle bedeutenden westlichen Staaten, Deutschland eingeschlossen, haben diese Sezession innerhalb von wenigen Tagen anerkannt. Das war völkerrechtswidrig.

Zwar hat der Internationale Gerichtshof zwei Jahre später in einem umstrittenen Gutachten für die UN-Generalversammlung die Sezession des Kosovo bestätigt; das ändert aber daran nichts. Die auch in den Medien meist herangezogene Begründung, es habe sich um eine Art Notwehrsezession gehandelt, weil die Kosovaren von den Serben massiv unterdrückt worden seien, stimmte zur Zeit der Sezession schon seit fast zehn Jahren nicht mehr, nicht einmal in minimalen Resten.

Im Übrigen hat der Westen bekanntlich sechs Jahre später im Fall der Krim und der Ostukraine seine Sezessions-Sympathien von anno Kosovo schon wieder restlos vergessen. Auch an dieser inkonsistenten Haltung sieht man, dass Sezessionen leider noch immer primär eine Angelegenheit der schieren Macht- und Interessenspolitik und weniger ein Gegenstand rechtlicher Prinzipien sind.

Die Causa Kosovo trübt die sonst klare völkerrechtliche Beurteilung von Sezessionen daher durchaus. Gleichwohl gibt es gute Gründe, einseitige und konfliktträchtige Sezessionen wie die jetzt in Katalonien unternommene auch in Zukunft völkerrechtlich nicht zu akzeptieren und neue staatsähnliche Gebilde, die allein auf diesem Weg entstanden sind, nicht anzuerkennen.

Das Staatsoberhaupt des Kosovo, Hashim Thaçi.

Vor wenigen Tagen sagte EU-Kommissionspräsident Juncker, dass er das Ergebnis des Referendums akzeptieren werde, wenn es juristisch korrekt ablaufe. Sollte es ein „Ja“ für die Unabhängigkeit Kataloniens geben, werde man auch das akzeptieren. Gleichzeitig bezeichnete die EU-Kommission das Referendum am Montag als "nicht legal". Wie beurteilen Sie die bisherigen Einlassungen der EU?

Die EU hat jede Veranlassung, auf die Illegalität des Sezessionsversuchs hinzuweisen und deutlich zu machen, dass man einen unabhängigen Staat Katalonien nicht anerkennen werde. Herrn Junckers Satz ist deshalb deplatziert.

Ob man das Referendum als solches, also als schlichte Volksbefragung, genauso zurückweisen muss, ist eine andere Frage. Und hier kommen interessante weitere Gesichtspunkte ins Spiel. Das Ergebnis des Referendums macht deutlich, dass die Katalanen an ihrem Streben nach Unabhängigkeit festhalten werden. Wenn sie das auch politisch umzusetzen beginnen, wenn sie also die Verwaltungs-, die Polizei- und vor allem die Steuerhoheit auch de facto an sich ziehen, dann scheint dem Zentralstaat in Madrid zuletzt nur noch ein militärisches Eingreifen zu verbleiben, um die illegale Abspaltung zu verhindern. Wegen der eminenten Bürgerkriegsgefahr, die das heraufbeschwören müsste, wäre das aber nicht mehr akzeptabel, und zwar auch unter völkerrechtlichen Gesichtspunkten nicht.

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Es gibt ein höchst bemerkenswertes Urteil des Kanadischen Supreme Court aus dem Jahr 1998 zu den Sezessionsbestrebungen Quebecs, die Kanada seit Jahrzehnten immer wieder in Atem halten. Darin verneint das Gericht zunächst einen Anspruch Quebecs auf einseitige Sezession, verpflichtet aber andererseits die Zentralregierung, im Fall des Festhaltens einer klaren Bevölkerungsmehrheit der Sezessionsregion in einen offenen Dialog mit deren Vertretern einzutreten. Ein solcher Dialog dürfe selbst eine entsprechende Änderung der Verfassung nicht von vornherein ausschließen. Jedenfalls unzulässig sei der sofortige Einsatz militärischer Gewalt seitens der Zentralregierung. Die Entscheidung deutet an, dass am Ende eine Sezession wohl akzeptiert werden muss, wenn das alleinige Mittel zu ihrer Verhinderung die Anwendung bürgerkriegsähnlicher Gewalt sei. Ich halte das für richtig.

Ich fürchte, dass auch die Vorgänge in Katalonien am Ende auf dieses Problem zusteuern könnten. Dann wären die Beteiligten, zu denen auch die EU gehört, gut beraten, sich die Überlegungen des Kanadischen Supreme Court genau anzusehen. Jedenfalls wird man einen halbwegs neutralen Vermittler für die jetzt gebotenen Verhandlungen brauchen.

Ob das die EU sein kann, die in dieser Sache nicht unparteiisch wäre, erscheint mir zweifelhaft. Vielleicht gibt es eine Möglichkeit, die Vereinten Nationen einzuschalten. Freilich möchte man hoffen, dass die Katalanen vor diesem letzten Schritt Vernunft annehmen und von ihrem Bestreben ablassen, das auch politisch-ethisch schwerlich zu rechtfertigen ist. Madrid sollte seinerseits weiterreichende Konzessionen als bisher in Fragen der katalanischen Autonomie anbieten.

Sehen Sie die Gefahr, dass nun auch andere Regionen in Europa verstärkt nach Unabhängigkeit streben werden? Sehen Sie in den entsprechenden Tendenzen eine Gefahr für die EU und Europa?

Ja, eine solche Gefahr sehe ich durchaus. Eine Bestandsgefahr für die EU sind die daraus möglicherweise entstehenden Probleme nicht. Aber die zahllosen Misshelligkeiten, die mit ihnen verbunden sind, werden in vielerlei Hinsichten, die wohl noch längst nicht alle absehbar sind, auch die EU erheblich belasten.

Vor einigen Tagen setzte die spanische Zentralregierung den Oberst Diego Pérez de los Cobos der Guardia Civil an die Spitze der katalanischen Polizeikräfte (Mossos de Esquadra). Die katalanische Regionalregierung sprach daraufhin von einem "Verfassungsbruch". Wie beurteilen Sie das Madrider Vorgehen?

Das ist kein Verfassungsbruch. Ein moderater polizeilicher Zwang zur Blockade des verfassungswidrigen Vorgehens der katalanischen Provinzregierung ist gerechtfertigt. Ob die Guardia Civil im Einzelnen die Grenzen des Verhältnismäßigen überschritten und damit rechtswidrig gehandelt hat, kann ich nicht beurteilen. Auch das wäre aber kein Verfassungsbruch. Andererseits wäre es gänzlich indiskutabel, wenn dieser Polizeieinsatz zugleich der drohende Fingerzeig für die Bereitschaft der Zentralregierung gewesen wäre, im weiteren Gang der Dinge gegebenenfalls auch massive militärische Gewalt einzusetzen. Denn das wäre seinerseits illegitim.

Beide Seiten sollten sich jetzt auf ernsthafte Schlichtungsverhandlungen einlassen, und zwar durchaus im Geist der Maßgaben des kanadischen höchstrichterlichen Urteils von 1998. Der Ausgang der Vorgänge in Katalonien, man mache sich da keine Illusionen, ist ganz und gar ungewiss. Die Regierung in Madrid sollte einsehen, dass sie das nicht ändern kann, wiewohl ihre Grundposition berechtigt ist. Aber das haben solche politischen Verwerfungen leider an sich: Sie sprengen nicht selten den Rahmen des Rechts.

Auch im Falle des Referendums soll Moskau über sogenannte "Beeinflussungskampagnen" im Hintergrund die Strippen gezogen haben. Haben Sie als Jurist eine Meinung zu den permanenten Schuldzuweisungen der Einmischung und Destabilisierung an die Adresse Moskaus?

Ob und gegebenenfalls in welchem Ausmaß es – etwa über die sozialen Medien des Internets – russische Versuche der Einmischung gegeben hat, weiß ich nicht. Aber die, wie Sie formulieren, „permanenten Schuldzuweisungen der Destabilisierung“ an die Adresse Moskaus, die nachgerade im Modus eines Pawlowschen Reflexes zu funktionieren scheinen, kommen mir abwegig vor. Ganz gewiss versucht Moskau, Spionage zu betreiben und allerlei sonstigen politisch-technischen Einfluss zu organisieren.

Das tun unsere amerikanischen Freunde freilich ganz genauso und vermutlich mit raffinierteren Mitteln. Aber aus dem Umstand etwa eines russischen Manövers nahe an der Grenze zu Polen und Litauen die Neigung Moskaus zu einem Einmarsch dort abzuleiten, ist kindisch. Und umso mehr dann, wenn man die vorangegangenen Nato-Manöver just auf der anderen Seite dieser Grenzen wie selbstverständlich als harmloses Spiel reiner Friedensengel verkauft hat.

Sie sagten, das Referendum sei aus juristischer Perspektive illegal. Die Befürworter einer Unabhängigkeit argumentieren unter anderem damit, dass sie den Prinzipien der Demokratie folgen. Wie beurteilen Sie die Argumentation der Referendums-Befürworter? Haben die Katalanen kein Anrecht auf die Unabhängigkeit?

Nein. Selbstverständlich dürfen sie alle demokratischen Möglichkeiten der Bildung und Artikulation ihres kollektiven Willens wahrnehmen. Aber ein Recht auf staatliche Unabhängigkeit haben sie nicht. Wohl haben sie wie alle Völker ein „Recht auf Selbstbestimmung“ nach Artikel 1 (2) der UN-Charta. Dabei darf man die schwierige Frage, ob sie das nur als Teil des spanischen Volkes oder sogar als eigenes, nämlich katalanisches Volk einfordern können, sogar durchaus offen lassen. Denn „Selbstbestimmung“ im Sinn der UN-Charta bedeutet nicht etwa ein Recht auf einen eigenen Staat.

Es bedeutet, dass alle Gruppen, die ihre eigene Identität kultureller, ethnischer, religiöser oder sonstiger Art plausibel behaupten können, in den vielfältigen Formen demokratischer Beteiligung ein Recht auf freie Mitgestaltung des eigenen Gemeinwesens haben – aber eben zunächst nur in den rechtlichen und geographischen Grenzen des legitimen Staates, dem sie zugehören. Insofern muss man also eine „innere“, nämlich staatsinterne, von einer „äußeren“, nämlich eigenstaatlichen Selbstbestimmung unterscheiden.

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In verschiedenen Wahllokalen griff die Polizei massiv gegen Wähler durch.

Ein echtes Recht gibt es für ethnische und andere Gruppen, die in einem geordneten Staatswesen leben, lediglich auf die erstgenannte, die staatsinterne Selbst(mit)bestimmung. Nur wenn sie als Gruppe von der Mehrheit im Mutterstaat dauerhaft unterdrückt werden, können sie irgendwann ein Recht auf Sezession erwerben. (Ob das übrigens ein Recht auf Entfesseln eines Bürgerkriegs einschließt, ist eine andere und extrem schwierige Frage.) Jedenfalls lässt sich in einem solchen Fall ihre freie Selbstbestimmung nur in einem eigenen Staat verwirklichen. Dass die Katalanen einer solchen Unterdrückung in Spanien, einem demokratischen Rechtsstaat, nicht ausgesetzt sind, steht außer Zweifel.

Wie erklären Sie sich das wenig besonnene Vorgehen der spanischen Zentralregierung. Es kann doch unter anderem nicht sein, dass sie noch nie etwas von den Quebec-Verhandlungen gehört hat?

Das kann ich Ihnen sagen: weil Regierungen in Fällen der Bedrohung ihrer fundamentalen Interessen noch immer dazu neigen, das Recht und seine Prinzipien zugunsten der schieren Ausübung von Macht zu ignorieren. In einer hochkomplexen und hochkomplex vernetzten Welt wie unserer ist das in Wahrheit naiv. Bereits im Jahre 1795 hat Immanuel Kant in seiner Schrift „Zum ewigen Frieden“ festgehalten, dass „die Rechtsverletzung an einem Platz der Erde an allen gefühlt wird“. Schon deshalb ist Macht ohne Recht auf lange Sicht noch hilfloser als Recht ohne Macht. Selbst die finstersten Schurkenstaaten dieser Erde werden das irgendwann zu spüren bekommen. Dass inzwischen wieder neue entstehen mögen, steht leider auf einem anderen Blatt.