Das "Framework Nations Concept": Fundament militärischer EU-Ambitionen

Das "Framework Nations Concept": Fundament militärischer EU-Ambitionen
Gegner des NATO-Gipfel in Wales im Jahr 2014. Bei dem Gipfel-Treffen wurde das von Deutschland eingebrachte Framework Nations Concept angenommen.
Im Jahr 2014 wurde das von Deutschland auf den Tisch gelegte Rahmennationen-Konzept auf dem NATO-Gipfel in Wales angenommen. Es sieht die strukturierte Zusammenlegung militärischer Fähigkeiten sowie deren Entwicklung in Europa vor. Das militärische EU-Konzept ist an den strategischen NATO-Planungszielen ausgerichtet.

von Dr. Kani Tuyala

Nicht nur bei der letzten Regierungspressekonferenz sorgte die Frage von RT Deutsch nach einer „Zusammenlegung“ der europäischen Streitkräfte und deren Konsequenzen für Kontroversen. Ohne Frage ist die Herausbildung einer „EU-Armee“ noch ferne Zukunftsmusik, und womöglich wird es sie unter diesem Namen auch nie geben. Dies liegt in der Natur der Sache, also der supranationalen Struktur der EU, begründet. Dies sollte jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass entsprechende Planspiele, konkrete Entwicklungen und Aussagen dieses Ziel anpeilen.

Es wird sich dennoch nicht um eine Armee mit klassischer Kommandostruktur und staatlicher Legitimation handeln. Die aktuellen Entwicklungen laufen vielmehr auf eine europäische Version einer gemeinschaftlichen Armee hinaus. Doch auch derartige Streitkräfte würden den Gebrauch des Begriffs "EU-Armee" rechtfertigen. Spätestens aus dieser Perspektive weisen die jüngsten Entscheidungen und Diskussionen darauf hin, dass in der Tat eine auf EU-Basis legitimierte Streitmacht Einlass durch die Hintertür begehrt.

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Daher geht es im Rahmen des Rahmennationen-Konzepts auch darum, die bereits bestehenden Streitkräfte der EU-Staaten nach Effektivitäts- und Ressourcenkritieren zu „harmonisieren“. Jens Floßdorf, Sprecher des Verteidigungsministeriums, umschrieb die "Zusammenlegung" der europäischen Streitkräfte von der der Wehrbeauftragte des Bundestags Dr. Hans-Peter Bartels (SPD) folgerichtig gegenüber der dpa sprach, auf genannter Regierungspressekonferenz denn auch als „Affiliation“.

Auch im Fall der "Zusammenlegung" kommt es aktuell, wie bei der Nutzung des Begriffs der "EU-Armee", auf die Lesart der Worte an. Dies nicht zu berücksichtigen ist im wohlwollensten Fall fahrlässig und verhindert eine nüchterne Diskussion - auch um die geopolitischen Implikationen der entsprechenden Entwicklungen.

Zieht man den Duden zu Rate, um den Wortsinn des Begriffs „afiliieren“ zu ergründen, stößt man darüber hinaus auf ein bemerkenswertes Ergebnis: Denn der Begriff besitzt Synonyme wie etwa „aufnehmen“, „beigesellen“, „einer größeren Gemeinschaft angliedern“.

Der Unterschied zum von Bartels genutzten Begriff der „Zusammenlegung“ ist bei näherer Betrachtung also wesentlich geringer, als es die Empörung während der Regierungspressekonferenz zu suggerieren versuchte. Der Begriff der „EU-Armee“ wird vor allem von Politikern die ihre Entstehung befürworten, gemieden. Einerseits entspricht er nicht dem kurzfristigen Ziel der EU-internen militärischen Entwicklungen, andererseits weckt er Ängste und Befürchtungen. Diese gilt es im Rahmen der Außen- und Sicherheitsstrategie der EU zu vermeiden.

So empfahl der verteidigungspolitsche Sprecher der SPD Rainer Arnold bei einer Zusammekunft der Deutschen Atlantischen Gesellschaft (DAG), nicht von einer EU-Armee zu sprechen, weil der Begriff negativ besetzt sei:

Da gibt es dann viele, die sofort den Rollladen herunterlassen, weil sie alle Bedenken der Welt vortragen.

Das Framework Nations Concept

Eine europäische Armee sei eine langfristige Vision, deren Umsetzung er wohl nicht mehr miterleben werde, so der SPD-Politiker weiter. Auf dem Weg dahin gelte es „von unten her immer mehr Mosaiksteine der Kooperation“ aufzubauen, woraus sich gegenseitige Abhängigkeiten ergäben, die eine „gewisse Zwangsläufigkeit“ hin zu einer Verteidigungsunion beinhalteten.

Den theoretischen Hintergrund einer „Affiliation“ der europäischen Streitkräfte, oder "Verteidigungsunion", bildet dabei das Rahmennationen-Konzept („Framework Nations Concept“, FNC). Es wurde vom damaligen Verteidigungsminister Thomas De Maizière vorgelegt und auf dem NATO-Gipfel in Wales im September des Jahr 2014 angenommen. Auf den Seiten des Auswärtigen Amts heißt es dazu:

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Das Konzept ist ein Beitrag zu mehr transatlantischer Lastenteilung: Durch eine strukturierte Zusammenlegung von militärischen Fähigkeiten und deren Entwicklung in Europa steigern die europäischen Mitgliedstaaten die Effektivität ihrer Verteidigungsanstrengungen. Zum anderen enthält das Konzept eine europapolitische Dimension: Ziel ist ein schrittweises sicherheitspolitisches und militärisches Zusammenwachsen Europas.

Um Schlagkräftigkeit und Effektivität zu gewährleisten, sieht das FNC eine „Rahmennation“ vor, bei der sämtliche Fäden zusammenlaufen und die Kooperations- und Organisationsaufgaben wahrnimmt. Dazu das Auswärtige Amt:

Die Rahmennation übernimmt gegenüber den anderen Nationen eine höhere Verantwortung, indem sie die Koordination innerhalb der Fähigkeitsgruppen und mit der NATO sicherstellt. So steht ein breites Fähigkeitsprofil zur Verfügung. Dies übersteigt nach Intensität und Reichweite das bisherige Verständnis einer "lead nation" im Rahmen von Smart Defence. Also: Mehr Zielorientierung, mehr Koordination, mehr Struktur.

Hinter dem Begriff der „lead nation“ der nun nicht nur ersetzt, sondern offensichtlich um etliche Aufgabenbereiche im Fall der FNC-Rahmennation ergänzt wird, verbirgt sich die Bezeichnung für eine Nation die bei einem „internationalen Projekt“ oder dem „Einsatz eines internationalen Truppenkontingents“ die führende Rolle einnimmt. Des Weiteren koordiniert die Führungsnation die Aktivitäten der „Gruppe von Staaten, die mit und unter ihr in dem spezifischen Bereich zusammenarbeiten.

Die Seiten des Bundesverteidigungsministeriums informieren darüber, das so etwa Deutschland und die Niederlande vom 10. Februar bis 11. August 2003 „die Lead Nation-Verantwortung in Afghanistan“ übernahmen.

Die Niederlande sind ein gutes Beispiel auch für die Mechanismen und Entwicklungen innerhalb des FNC. Auch der verteidigungspolitische SPD-Sprecher Arnold nannte die Niederlande als Beispiel. So habe Deutschland seine Kapazitäten im Bereich der Marine-Landemanöver zugunsten der Niederlande zurückgefahren. Durch diese Arbeitsteilung im Rahmennationen-Konzept entstünden Abhängigkeiten, die ein weiteres militärisches Zusammenwachsen der Partnerländer unumkehrbar machten:

Dinge, die man nicht mehr zurückholen kann, wenn man sich voneinander abhängig macht. Das ist für mich ein Wert an sich. Soldaten, die über 20 Jahre lang Seite an Seite auf einer gemeinsamen Führungsakademie ausgebildet werden, die gemeinsame Einsätze machen, tragen natürlich die europäische Idee in einer hervorragenden Art und Weise in ihre Gesellschaft.

Auch Rumänien und Tschechien „stünden bereit, Teile ihrer Heerestruppen in die Bundeswehr einzubinden“, so zumindest drückte sich der Wehrbeauftragte des Bundestags Hans-Peter Bartels (SPD) gegenüber der dpa aus. Im verteidigungspolitischen Sprachjargon heißt es dazu, dass "Deutschland, Tschechien und Rumänien Kooperationsvereinbarungen für eine engere Zusammenarbeit ihrer Streitkräfte unterzeichnet“ haben. Dies geschah am Rande des Treffens der Nato-Verteidigungsminister in Brüssel Anfang des Jahres 2017.

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Konkret bedeutet diese „engere Zusammenarbeit“, dass die tschechische 4. Rapid Deployment Brigade mit der deutschen 10. Panzerdivision in Veitshöchheim und die rumänische 81. Mechanisierte Brigade mit der deutschen Division Schnelle Kräfte (DSK) in Stadtallendorf affiliiert werden sollen. Man könnte durchaus auch von einer Zusammenlegung oder „Einbindung in die Bundeswehr“ sprechen.

"Am Ende wird eine europäische Armee stehen"

Hintergrund ist erneut das Rahmennationen-Konzept. Gegenüber der US-amerikanischen Fachzeitschrift für Außenpolitik, Foreign Policy erläutert Carlo Masala, Professor für Internationale Politik an der Bundeswehr-Universität in München, die deutsche Initiative:

Die deutsche Regierung zeigt damit, dass sie bereit ist, bei der europäischen Militärintegration voranzuschreiten, auch wenn andere es noch nicht sind.

Bei der Stiftung Wissenschaft und Politik, die für die Entwicklung des Rahmennationen-Konzepts verantwortlich zeichnet, heißt es zum entsprechenden Hintergrund der „Zusammenarbeit“:

Der Aufbau multinationaler Verbände soll die Durchhaltefähigkeit erhöhen und helfen, militärische Schlüsselfähigkeiten zu erhalten. Die Idee ist, dass kleinere Armeen ihre wenigen verbliebenen Fähigkeiten an eine große Rahmennation andocken, die das organisatorische Rückgrat bilde.

Dass die effizientere Nutzung militärischer Ressourcen und eine optimierte Organisationsstruktur aufgrund der aktuellen verteidigungspolitischen „Kleinstaaterei“ plausibel ist, soll hier gar nicht in Abrede gestellt werden. So etwa operiert die rumänische Armee mit veraltetem Kriegsgerät aus Sowjetzeiten, als Rahmennation kann Deutschland Rumänien eigene Ressourcen zur Verfügung stellen. Rumänien würde im Gegenzug andere Stärken und Ressource einbringen. Als versteckte Wirtschaftsförderung will das deutsche Verteidigungsministerium diese Art der Zusammenlegung nicht verstanden wissen:

Wir beraten, aber wir vermitteln nicht“, heißt es dazu von offizieller Stelle.

Neben der verteidigungspolitischen Zweckmäßigkeit liegt jedoch ein Täuschungsversuch vor, wenn durch allerlei Begrifflichkeiten wie „Verteidigungsunion“, „affiliierte Streitkräfte“, „Harmonisierung“ und „Interoperabilität“ das eigentliche Ziel offensichtlich zu verschleiern versucht wird. Letztendlich geht es selbstverständlich um die Schaffung genau dessen, was nicht nur seitens der Regierungs- und Ministeriumssprecher noch bestritten wird – nämlich die schrittweise Entwicklung der „europäischen Armee“.

Bartels fasste die militärische Vision gegenüber der dpa wie folgt zusammen:

Am Ende wird eine europäische Armee stehen.

Ein Grund für die Verschleierungstaktik und die Tatsache, dass die Öffentlichkeit kaum über Inhalt und Zweck des Rahmennationen-Konzepts aufgeklärt wird, könnte mit europäischen Vorbehalten gegenüber einer zu einflussreichen Rolle Deutschlands erklärt werden. Dazu erneut die SWP:

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Dennoch fragen sich traditionell einsatzwillige Staaten wie die Niederlande und Polen, ob sie ihre Fähigkeiten tatsächlich zur Geltung bringen können, wenn sie sich an Deutschland binden. Denn dann werden sie faktisch abhängig von der Sicherheitspolitik Berlins. Die traditionelle deutsche Zurückhaltung gegenüber der Anwendung militärischer Mittel (wie im Fall Libyen 2011) und das als kompliziert wahrgenommene Verfahren der Parlamentsbeteiligung nähren diese Zweifel.  

Über die Vorbehalte sprechend, kommt dann auch das Thema der „Wirtschaftsförderung“ erneut auf den Tisch, diesmal jedoch unter umgekehrten Vorzeichen. Im SWP-Strategiepapier heißt es dazu:

Zudem wurden Befürchtungen laut, dass Deutschland über das FNC seine Verteidigungsindustrie unterstützen möchte. Was die kleineren Partner beschaffen, oder welche Fähigkeiten sie erhalten werden, wird sich auch daran orientieren, was mit den rüstungsindustriellen Interessen der Rahmennation kompatibel ist.

Die genannten Vorbehalte berücksichtigend, wird es geradezu verständlich warum eine derartig fundamentale Entwicklung wie im FNC vorgesehen klein geredet wird. Dennoch sei Deutschland als FNC-Initiator „in der Pflicht, die Implementierung mit gutem Beispiel voranzutreiben“.

Doch erneut sind es auch finanzielle Anreize, die es etlichen europäischen Staaten schmackhaft machen dürften, unter Umgehung der eigenen Parlamente, ihre Streitkräfte vor allem mit der Bundeswehr zu „harmonisieren“. Um diesen finanzpolitischen Hebel nachzuvollziehen, lohnt sich erneut die Lektüre des SWP-Strategiepapiers:

Zweitens schützt die Einbindung in internationale Strukturen tendenziell vor nationalem Abbau. Wenn ein Land hingegen nur kleine Truppenteile in die Partnerschaft einbettet, können die verbleibenden Streitkräfte schnell dem Rotstift zum Opfer fallen, da eine solche Kürzung eben nicht zu einem internationalen Problem würde.

Das Rahmennationen-Konzept und die NATO

Ein gewichtiger Punkt bei den Erwägungen zum Rahmennationenprogramm ist das Verhältnis zur NATO. Grundsätzlich gilt dabei, dass sich das Rahmennationen-Konzept „an den NATO-Planungszielen des NATO-Verteidigungsplanungs­prozesses“ ausrichtet. Zudem handele es sich bei dem Militärkonzept um einen „Beitrag zu mehr transatlantischer Lastenteilung“.

Als Staat auf den die Entwicklung des Rahmennationen-Konzepts zurückgeht und als wirtschaftlich sowie politisch potentester Staat der EU liegt es in der Natur der Sache, dass die Bundesrepublik auch die „Rahmennation“, also die Nation mit dem größten Einfluss im gleichnamigen Konzept, bildet. Dennoch dürften gerade die Vereinigten Staaten das militärische Zusammenwachsen Europas letztendlich mit Skepsis verfolgen.

Doch auch angesichts der aktuellen Entwicklungen und punktuellen Entfremdung Europas von den USA, wie sie zuletzt etwa Bundeskanzlerin Angela Merkel ausmachte, kann die Zukunft des FNC wohl als gesichert gelten. Dazu der verteidigungspolitische Sprecher der SPD-Fraktion Rainer Arnold:

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Ich bin schon der Meinung, das wird nur erfolgreich sein, wenn wir Deutschen auch ein Stück Motor für diese Entwicklung werden. Mir wäre es schon recht, wenn die Bundeskanzlerin statt immer mehr Geld, wie das Zwei-Prozent-Ziel der NATO, zu fordern, sich daranmacht, Transmissionsriemen für eine vertiefte europäische militärische Zusammenarbeit zu werden. Die Bundeskanzlerin muss hier auch Ambitionen haben, diesen Prozess voranzutreiben.

Nach Ansicht Arnolds gehe es aber trotzdem nicht um mehr „Unabhängigkeit“ von der NATO, denn sollte ein NATO-Bündnisfall eintreten, so Arnold, dann „ist die NATO natürlich der Rahmen für die Reaktion, nicht die Europäische Union". Arnold gibt zu bedenken:

Die EU muss an den Rändern Europas mehr Verantwortung übernehmen. Das erwartet auch Amerika von uns.

Die Verteidigung europäischer Werte

Selbstverständlich spielt dabei die nunmehr sprichwörtliche "russische Bedrohung" als Legitimationsbasis für die militärischen EU-Entwicklungen eine prominente Rolle.

Im Jahr 2016 sprach sich auch EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker für die europäische Armee aus. Juncker unterstrich während seiner Europarede die Notwendigkeit "einen neuen Anlauf in Sachen europäische Verteidigungsunion bis hin zu dem Ziel der Einrichtung einer europäischen Armee“ zu unternehmen.

Hier fallen die "Europäische Verteidigungsunion" und die "europäische Armee" bereits zusammen. Bereits im Jahr 2015 gab Juncker Folgendes zu bedenken:

Europa hat enorm an Ansehen verloren, auch außenpolitisch scheint man uns nicht ganz ernst zu nehmen.

Nach Ansicht Junckers habe man eine "europäische Armee" des Weiteren nicht, "um sie sofort einzusetzen". Aber sie "würde Russland den klaren Eindruck vermitteln, dass wir es ernst meinen mit der Verteidigung der Werte der Europäischen Union".

Hier fällt die europäische Armee mit der "Verteidigung" der nunmnehr ebenfalls sprichwörtlichen "europäischen Werte" zusammen. Die bereits erwähnten "Ängste und Befürchtungen" dürften sich also spätestens jetzt auch bei Menschen einstellen, die Begriffe wie  "Zusammenlung von EU-Streitkräften" oder "EU-Armee" nicht oberflächlich interpretieren.

Der CDU-Außenpolitiker Norbert Röttgen fand in Anbetracht der vermeintlichen Dringlichkeit hinsichtlich der militärischen Entwicklungen recht pathetische Worte:

Eine gemeinsame Armee ist eine europäische Vision, deren Zeit gekommen ist.

Auf genannter Regierungspressekonferenz wurde selbstbewusst behauptet:

Die Zusammenlegung nationaler Streitkräfte, ich muss es einfach nochmal sagen (...), das ist nicht der Plan.

Die Aussage entspricht nicht den zeitgeschichtlichen und aktuellen sicherheits- und verteidigungsstrategischen Erwägungen, Entwicklungen und Aussagen in Europa und ist daher schlicht falsch. Die Bundesrepublik ist, wie erläutert, vielmehr treibender Motor hinter den entsprechenden Entwicklungen. Dazu nochmals der Wehrbeauftrage des Deutschen Bundestages Hans-Peter Bartels:

Im Koalitionsvertrag der Großen Koalition und im Weißbuch der Bundesregierung steht, wohin dieser Prozess am Ende führen kann: zu einer europäischen Armee. Deutschland ist bereit, die Bundeswehr nach und nach zu verschmelzen mit den Armeen unserer europäischen Nachbarn, Freunde und Partner.

Mit inzwischen 16 teilnehmenden Nationen sind zwei Drittel der europäischen NATO-Mitgliedsstaaten unter dem FNC-Dach vereint. Im Juni 2016 wurde vereinbart, die Kooperation im Rahmen des FNC auch für relevante Partnerstaaten und Organisationen außerhalb der NATO zu öffnen.